L'Unità - anno VIII - n.19 - 10 maggio 1919

108 riore, l'operaio con l'infortunio o con la disoc– cupazione. La nostra burocrazia sola può errare, cd erra con conseguenze e danni incalcolabili, e rimane beata e più non ode. li pubblico impiegato sa che responsabile è solo il capo, il ministro: il ministro sa che non sarà mai chiamato a rispondere, ove la sua responsabilità non riguardi argomenti di natura essenzialmente politica (e sono argo– menti a cui il,più delle volte solo la mcnta– lilà dei corridoi e delle salette di Aragno concedono un'importanza sproporzionata),o non rivco:i:taper condizione di speciale gravità ca– rattere di scandalo. Cosi la responsabilità del capo si riduce quasi sempre a una reale irrespon– sabilità dell'organo burocratico. L'impiegato, che ha commesso l'errore, r.ceve la tradizionale p,pa, e prosegue indisturbato nella carriera: perchè tulli sono legati alla medesima catena di in• teressi, in op1>0si1.ioneal paese, che paga e si rassegna. -' D'altra parta, l'impiegato sa anche che. se lavorerà più o meglio degli altri, il van– taggio, che personalmente può deri\'argli, sa– rebbe assolutamente sproporzionato al maggiore sforzo, che compire\. Conseguenza intuitiva: l'impiegato non ama il proprio lavoro, lo sente non co·r•e attività. libera <; gioiosa, ma come pCAo,limite, ostacolo. Donde il mcnimpipismo, l'osser"anza for– male delle regole esteriori, la sostanziale im– produttività o la produttività a rovescio: l'uomo diventa una macchina arrugginita. Ed è così esi1.iale per lo spirito e la volontà quest'uso meccanico delle proprie facoltà, che anche nella carriera e nelle situazioni, in cui il senso della responsabilità parreòbe do\·er essere fondamentale dote cieli' impiegato, nella car– riera militare e nella guerra, si è manifo– stata quella particolare malattia, che potrebbe chiamarsi il terrore delle responsabilità: dai generali ai comandanti cli battaglione, lo stu– dio era quasi sempre rivolto a salvare le ap– parenze, a evitare la. « grana », come si dice in gergo burocralico, a « mettersi a posto» personalmente, a scaricarsi sopra spalle meno solide con una circolare o un numero cieli'in– numerevole protocollo. Se si vuole, quindi, abolire· la roulù1e. tra– sformare la macchina in nervi e muscoli, è necessario che l' impiegato sia e si senta responsabile, sappia che rompendo pagherà, roncepisca il dovere non come astratto prin– cipio, ma come sanzione. Ora, la esistenza di commissioni dùt:iplùmri ri,– ltnu,che assicurino l'impiegato contro punizioni ingiuste o trasferimenti non desiderati o non me– ritati, se garantisce gl'impiegati contro l'arbitrio dei superiori e le pressioni dei politicanti, non garantisce il cittadino, che paga mediante le imposte gli stipendi agi' impiegati, contro i danni, che 1>0ssonoessergli arrecati clal1a in– sipienza o dalla mala volontà d! un impiegato. In realtà il principio della responsabilità colposa dcpli impiegati non si può dire che non trovi già fondamento nelle regole del diritto po:-,itivo: giuristi del periodo aureo della dottrina liberale italiana, come il Mau– tellini, ritengono suflicicntc il richiamo alle disposizioni del Codice Ch·ile, negando la ne– c~sità di una legge speciale. Tuttaxia, dopo tanti anni di abbandono e di effettivo disuso ~i tali principi in rapporto alle violazioni c01•– mc!se da pubblici funzionari, una riafferma– zion,.. legislativa del principio sembra neces– saria, e forse è anche necessaria una casbtica più precisa.Ma il problcma..nonè tanto quello di ri:-,tabilire principi già elaborati dal diritto romano, e che non hanno mai cessato d1esi• stere, quanto cli rmt!ere possibile e pratico l'ese,·– t:i:i'o dellt n::io11idirti/e a slabdire la respo11sa– bilil/J del fumsionario. Si tratta cli sapere « da chi» e « contro chi» quelle azioni debbono farsi valere. a)« Da chi». perchè non basta che l'azione :-.ia data solamente al cittadino danneggiato, dall'atto ingiusto del funzionario: spesso l'atto ingiusto « favorisce » il privato in causa, e danneggia la collettività. Bisogna quindi rendere possibile la difesa dell':nteressc generale, ravvivando un istituto antichissimo, ma finora scarsamente applicato nel diritto positivo, quello • dell'azione popo– lare», per cui qualsiasi cittadino può far:H difensore delle ragioni collettive. b) « Contro chi », perchè la difficoltà L'UNITA pratica nel nostro sistema è quella di trovare il funzionario che risponda di un detem1inato atto: dato il sistema gerarchico, il groviglio dei controlli ccc., difficilmente è dato ~apere con certezr.. a a chi si debba ri,alire per iden– tificare l'autore e il respon.C3abiledell'atto in• :iusto. A tutto questo deve pro\"edere l'intero sistema dei nuovi provvediraenti legislativi, che stabilendo, insieme con l'indipendenza e la liber– tà, la competeu::ap,·ecisa del funzionario, defini– scano la materia e i limiti del suo potere. Quanto al problema della giurisdizione competente in questa materia, non vi può essere dubbio e esitazione da parte nostra. Resping!amo energicamente come contraria alla dottrina liberale e democratica dello Stato moderno, ogni.idea di magistrature d'eccezione, tribunali misti ecc. li magi:-,trato competente non può essere che quello ordinario, i! quale solo ha la potestà di restaurare il diritto lese.,, anche contro lo Stato e i suoi agenti. Per non generare confusione di idee, biso– gna però avvertir subito che queste azioni giudiziarie contro l'impiegato responsabile per colpa. non devono essere confuse colla facolt:'l che deve essere riconosciuta a qualsiasi inte– ressato di ricorrere contro l'atto amministra– tivo, anche giuridicamente ineccepibile, per ottenere ima divtrsa risoluzioflc di meri/o da 1,arte dell'Amministrazione. La materia dei ricon,i. sia in via gerarchica sia in via di giurisdizione speciale (Giunta Prov. Amministrativa e Consiglio di Stato), merita certamente una profonda revisione in base ai nuovi criteri di ordinamento ammini– strati\'O, che andiamo esponendo, ma non è qui il caso cli discuterne. ' /. .iherlà dei fim:ion(lri rii fro11le ai superi'ori e ai deputali, e serit, respo,mrbililà dirti/a e jiun11::ian"a dei jum:ùmari di fronlt ai cilladù1i, sono due idee, delle quali la prima non po– trebbe e:-,seremai realizzata indipendentemente dalla seconda, cd entrambe assicurano nello stesso tempo e la moralizzazione della pub• blica amministrazione e quella dei costumi politici. Perchè non bisogna diinenticare che se è vero che i dfputati intervengono continua– mente a perturbare l'amministrazione, è vero anche che è la irresponsabilità dei pubbEci funzionari, i quali possono ritardare un affare per anni cd anni interi s~za renderne conto a nessuno, che spinge i cittadini a invocare l'intervento dei deputati 1>resso i pubblici funzionari; ed è questa. necessità di continui interventi ltgillimi da parte dei deputati nel– l'andamento giornaliero di una amministra– zione inerte, inetta e amon,lc, che apre l'a– dito agli interventi illegittimi; ed è la possi– bilità, che hanno i ministri e gli alti burocra– tici di aprire e chiudere la cornucopia dei favori amministrativi, che obbliga tanti depn• rnti all'eterno ministerialismo. La responsabi– lità personale dei funzionari di fronte ai pri– vati è lii. sola• via per eliminare la continua necessità, in cui si trovano i cittadini di ricor– rere •Il' intervento dei deputati per scuotere la indifferenza della burocra1.ia e per ottenere non solo I' ingiustizia, ma anche la giustizia. VI. Il decentramento. Risoluto il problema cli assicurare all'am• ministrazione dello Stato funzionari compe– tenti, liberi e responsabili, resta aperta la via al così detto « decentramento ». 11 quale non deve c~iere inteso solamente come maggiore autonomia lasciata agli uffici periferici di fronte agli uffici centrali, ma anche come maggiore autonomia lasciata ai funzionari degli uffici centrali di fronte ai loro superiori gerar– chici. ¾'attuale sistema amministrativo è fondato sul concetto che tutti i pubblici funzionari sono idioti o bricconi: perciò i funzionari degli uffici periferici non debbono fare un movimento senza cs.:;erc in preceden~a auto– ri1.zati dai funzionari dei ministeri; e i fun– zionari dei ministeri non possono ri::.pondere a una lettera della provincia senza a\'ere sot– toposta la « pratica » al controllo preventivo di tutta una complica~a gerarchia di supe• riori; fr.1 i quali ~uperiori solamente i mini– stri e i direttori generali, che firmano le pra– tiche senza leggerle, sono infallibili: o meI:"lio sono infallibili solamente nel ~rvegliare a passo a passo gl' impiegati, ma sono idioti e bricconi anch'essi, quando formano le com– missioni esaminatrici dei concorsi o nomi– nano gl' impiegati, pcrchè gl' impiegati co~ì nominati sono tutti inetti o disone:sti e per– ciò devono essere s.orvegliati a l ass-) a passo! L'on. Ruini ha descritto nel 1909, quando non er.i. dive11tato anch'egli un alto burocrata come gli altri (CrillCa socit,le, pag. 1()6-19j), quel che succede a una lettera o a un foglio. non appena attraversa la soglia di un mini– stero. « Arriva all'ufficio di spedizione centrale. Di là è mandato alla Direzione generale, o. comunque si chiami, al servizio competente. Dorme un po' sul tavolo di un segretario par– ticolare, o qualcosa di simile, del Direttore generale: giunge sotto gli occhi, in mille « pratiche • a-,sorti, del Direttore generale; una sua sigla, in fretta. E il foglio \'iaggia al capo-divisione, e scende per li rami del capo-sezione. Il capo-sezione manda finalmente le carte all'archivio, ove il foglio soletto trova la sua famiglia, si collega ai precedenti, viene protocollato, prende 1)C)sto sovra la «camicia• d'un fascicolo, e ritorna al capo-sezione, che l'assegna al segretario o vice-segretario, che deve trattare l'~are. « Respiriamo: è In meta. L'impiegato lcg• ge il foglio, prepara in minuta la risposta, e rimette in movimento il disgraziato fascicolo. li quale, pian piano, con sonnellini intermedi, ritorna al capo-se:1ione che rivede, approva e « vista ». Il capo-divisione fa altrettanto. E poi ditlrofro11J; la minuta c:ol suo e motore» (si chiama co~i il foglio che le ha dato ori– gine) vi\ in copiatura. Eccola bel\' e ricopiata, linda, pronta alla tirma. Pa,·do", no: è neces• saria la collezionatura: il :-,cgretariominutante confronta se ci sono errori materiali di scrit– tura. E la • pratica >> riprende il trotto. « Per la terza volta va al capo-sezione, e poi :il capo-divi~ionc, cd - infine! - al Di– rettore generale. Se' le cose vanno bene, e se il sienor Direttore non trova nulla da riji,re, firma. salvo non si tratti di, cosa cli compe– tem~a del Ministro : nel qual caso bisogna attendere che S. E. trod 11 minuto di tempo per segnare questa carta, fra le centinai; che ogni giorno gli sono portate davanti e che egli è nella impossibilit;,'l di leggere. e Quando dopo quel po' po' di vit1•crucU, il nero è sul bianco, la via--cr,u,S non è finita. La « pratica» torna a camminare, anzi a di– scendere dal ministro al direllore generale, dal direttore generale ,1,lcapo-clivisione, dal capo-divisione al capo-:-,ezionc, dal capo-se– zion., .al segretario 111ùmla11le. Aujf I è finita. li minutante (che il più delle volte ha la laurea) deve ,•erificarc se vi stanno tutti gli allegati. l\landa all'archivio( L'archivio spe– disce. « Sono, in complesso, 18 o 20 passaggi, che fa una carta, anche ove richiegga il più semplice dei provvedimenti, anche ove si tratti di accusare ricevuta (cosi il gergo del modulo a stampa B, n. 743). q Passiamo ad un altro canone fondamen– tale del tecnicismo burocratico. Ogni lettera, nota o prov\·edimento, che esca da un Mini– stero, deve es.-.creformulata in modo da rias– sumere in sè tutti i precedenti; deve fare la storia di tutto l'affare; deve cominciare (come diceva Laveleye dei discorsi degli italiani) dal giudizio universale; deve e~re concepita in modo che, se per caso venisse arso o sparisse tutto il fascicolo, si possa in ogni modo dalla pagina sopravvissuta ricostruire tutti gli ele– menti perduti. Quesl'liltimo concetto m'è stato insegnato, ad /ilei am, da un gros-lxm11tl, che mi volle istr.idare nei segreti burocratici pili pro– fondi. Si arriva alla più tronfia cd inutile com– plicazione. Bisogna fare relazioni lunghe su ogni questione. Un ufficio ricopia quelle prece– denti dell'altro, variando qua e fa le parole. Ogni volta che ~i va a sentire il p:irere di uno dei numerosissimi corpi consultivi, per la cui trafila de\'ono passare anche i prov\'edimenti più insignificanti, bisogna fare una relazione da capo. 1-: la smania grottesca del far figura. li \'alore degli atti .si misura dalla lunghezza. Proprio il c•ntrario di ciò che a,•viene nel mondo commerciale cd industriale ove ba– stano due righe : oo beflt o ra male, o badale '! questo, per ri<ipondere alle lettere più impor· tanti. Il burocratico si vergognerebbe di pre– parare una nota che dica « grazie, sta bene •· Bisogna, per lo rueao riassumere la nota che si riceve ed alla quale si risponde, e bisogna arrotondare con le veneri dello stile burocra• tico la sostanziale semplicità della risposta. ,. Ora questa elefantiasi e questa malattia della concentrazione nel voto hanno radice sopratutto nel!' interesse travettistico di gou– fiare il lavoro: e siffatto interesse, oltre alla molla personale dei compenso e della consi• derazione davanti ai superiori, ha l'altra molla ancor pili forte, dcli' interesse collettivo, ge– nerale e sottaciuto, ad aumentare il perso– nale, ampliare gli organici, migliorare le car– riere. « Salvo rarissime eccezioni, tutti gli impie– gati vi diranno che il loro ufficio lavora mol– tissimo, pilt degli altri, che e' è bisogno cli altro personale, che ci \'uole un nuovo.... ruo– lo. Un mio amico, per far apparire sempre più ingente il lavoro del proprio ufficio, dava il nume.o di protocollo ad ogni circolare che spediva, per esempio, ai 6g prefetti ciel Re– gno, e dalle escursioni vertiginose ciel proto– collo traeva pretesto a chiedere nuovi impie– gati. Se non credessi di tediare, potrei rivelare mille altri ingegnosi lrucd11·, di cui si serve la travetteria grossa e piccin.a per complicare le faccende ». « Gonfiare il lavoro per aumentar.! il per– sonale, per ampliare gli organici e migliorare le carriere ~. -- ecco la ragiono vera per cui si è creato tutto il sistema dei controlli preventivi, mentre il pretesto per crearlo si è cercato nella sfiducia sistematica verso tutti i funzio• nari, dopo averli privati di ogni libertà d'a• zione. Il sistema è prezioso anche per to– gliere ogni responsabilità ai fun;1ionari dei Ministeri. Se, infatti, una lettera non può es• sere spedita direttamente dal segretario, che ha studiata la 1>ratica, ma dev'essere prima controllata e vistata da un'altra dozzina cli persone, ne consegue che res1>0nsabili della eventuale corbelleria sono dodici persone, cioè non è res1>onsabile più nessuno. E lo stesso bisogno di « gonfiare il lavoro» al centro spicg... 1 perchè la burocra1.ia dei mi– steri abbia co~ì soffocato negli uffici provinciali ogni iniziativa, che non si può comprare una scopa, rimettere in vetro rotto, modificare un orario di ufficio, senza impiantare col Mini– stero una brava pratica! Se tutti gli infiniti capi degli infiniti uffici periferici non fossero obbligati a inviare al Ministero, da cui dipendono, un plotone d1 lettere giornaliere, non arriverebbero a Roma ogni giorno quelle centinaia di migliaia di pratiche, le quali richiedono tante centinaia di impiegati nei Mini:neri a protocollare, ri– spondere, copiare, firmare, controllare, rifir– mare, spedire. Cioè molta brava gente che domanda n impiego: il figlio del capodivi• sione A, l'amico dell'amica del capodivisione B, il bastardo dçll'eccellenza C, il fratello del Consigliere di Stato O, lo sg1lattero dell'ex Presidente della Corte di Cassazione E, gli elettori autorevoli dei deputati F, G, H .... Z-1, Z-2, Z-3, Z-4; - tutte queste ottime persone non potrebbero essere impiegate, se tante pra• t1che non si accentrassero a Roma; nè sarebbe possibile, senza di quc~to, creare nei Ministeri tutta la complicata gerarchia, che occorre per tenere insieme tanto esercito: cioè non ci sa– rebbe la carriera. Nè il' sistema è sgradito alla più parte dei capi d'ufficio delle provincie: tutt'altro! No• avendo nessuna libertà cl'a.!ione, essi sono liberi anche da ogni responsabilitfl: quel che fanno, lo fanno per ordine del Ministero e magari del .. Ministro, che firma centinaia di pratiche al giorno senza leggerle, ma assumen– done la responsabilità. Finalmente, il sistema è prezioso per i de– putati, non solamente per \'ia degli elettori, che 1>0ssonomettere a posto in tanti impieghi, ma anche perchè quelle pratiche, di cui nes– suno è responsabile poichè troppa gente vi deve collabor,\re, pos~no essere esaurite se– condo la convenienza del deputato, ogni volta che l'intereS:.e elettorale lo richiederà: e se la soluzione elettorale !'arà uno spro1>0sitoo una bricconata, nessun funzionario sarà in modo speciale res1:x>nsabiledello sproposito e della bricconata.