L'Unità - anno VIII - n.19 - 10 maggio 1919

canti. Non che corrano pericolo di es– sere destituiti, !,C si ribellano alle infrarn– •1ettenzc: in Italia non è destituito mai 'ftCSSuno; ma il trasferimento catti\'O pende sul capo del funzionario refrattario come mi– naccia, di fronte alla quale egli non ha nes– suna difosa legale, e il trasferim<::nto buono e la promozione per merito gli è continuamente offerta come premio della sua elasticità mo– rale. In queste condizioni, non e' è' riforma ncll::i. impalcatura materiale della pubblica amministrazione, che possa evitare quello che è ìl difetto fondamentale di essa: la amo– ralità. Questo problema dello stato giuridico de– gli impiegati era considerato, or è mezzo se– colo, come uno dei problemi fondamentali della vita pubblica in Italia e dell'estero. E in Prussia la legge sullo stato giuridico dei pubblici funzionari è considerata come legge costituzionale; e uno dei segreti della buona amministrazione prussiana è appunto la con– dizione di assoluta indipendenza e responsa– bilità, che è fatta ai singoli fonzionari, ognuno dei quali è considerato come un magistrc1to dell'ordine giudiziario nell 1 csercizio delle fuo– ' zioni aflidategli dalla legge. ln Italia, invece, gli stessi magistrati dell'ordine giudiziario sono obbligati ad es~ere servitori di tutti i ministri, percht: il Governo ha - cioè i deputati hanno - mille mezzi arbitrai i per tormentare esco– raggiare gli one:,ti, e premiare a spese degli onesti quegli altri. Il primo problema da risolvere è quello di :,tabilirc l,t responsabilità di ciascu11 impie– gato. CiOC,oc(;orre determinare la sua « com– petenza », quali sono i limiti entro cui ha potestà d1 agire e di decidere, senza es– :,cre vincolato, e allo stesso tempo cc perto, dalla obbcdien1.a gerarchica. In altre parole occorre creare dei funzionari indipendenti. Orbene, all'apice della ge·ran:hia burocra– tica, e come chiavi di , olta di tutto l'edificio ammi~istrativo, noi troviamo i Direttori gene– rali dei Ministeri. Questi funzionari sono no– minati e licenziati dal Consiglio dei Ministri, senza che il Consiglio dei Ministri abbia nessun vincolo, che limiti in alcun modo la sua li– bertà di scelta e di licenziamento. Questo sistema, rispondente ai criteri che abbiamo sopra affermati circa la posizione giuridica degli impiegati di questa classe, sa– rebbe rar.ion,ilmente inoppugnabile. Sta di fatto però che, nono:stante questa teorica li– bertà di :scelta, anche la carica di Direttore Generale, per il fenomeno già accennato, è stata trasformata in 1111 grmlitw della carn·ua 11111111i11i.slralivll. li Direttore Generale cioè è venuto di fatto a ritrovarsi nella posizione e nella mentalit:ì caratteristica di tutti i fun– ;donari burocratici, i quali daxmo d1fuukre il loro di'rillo al/' ù,,pùp. E il sogno di un Direttore generale è• di crearsi fra i depu– tati, i senatori, i giornalisti un gruppo di amici sicuri, che lo difendano ali' occasione contro qualche colpo di testa di un Ministro. Nella peggiore delle ipotesi, il Direttore gene– rale cerca cli cadere in piedi: essere mandato alla Corte dei Conti o al Consiglio di Stato: t: anche per tenersi pronto questo paracadute, egli deve sentirsi appoggiato da un certo nu– mpro cli giornalisti e di politicanti influenti. Così il D~rettorc generale è un po' il ser– vitore di tutti, perchè de,·e cercare di essere l'amico di tutti: è il servo del l\Iinistro in ca– rica; è 11servo di tutti po~ibili Ministri; è il servo di tutti coloro, che possono difenderlo contro qualche prepotem:a di qualunque pos– sibile Ministro. E servitù, in questo caso, vuol dire necessità di far continui favori a Tizio, a Caio, a Sempronio, e quindi demoralizzazione, arbitrio, disordine nell 1 amministrazione. Noi dubitiamo <'he la questione di da– re indipendenza ai Direttori Generai; possa es<rere risolta da disposizioni legislative o re– golamentari. È una ri1or111ache il Parlamento o il Govemo non possono !sperare di raggiun– gere, snz~o riformare sì stessi. li costume poli– tico e raffermarsi di una rigida e salda con– suetudine po-.sono as ..a1 più di un precetto legislativo, quando non vi è garanzi-l che questo veng<1onestamente osservato. Tuttavia sarebbe forse neces~ario che la legge stabilisse chiaramente il carc1llert di lempora11eilà dell'uf– ficio, e msieme indicas.3c certe categorie entro cui l'elezione de,·e caderè, sia di alti t'un;.:io- L'UNITA nari (mag1:st·ati, profes'ìori universitari, pre– fetti u<.:.) sia di privati aventi speciali requi– siti, 1..:ume l'aver coperto per un determinato periodo cariche elettive politiche e amministra– tive, essere a capo di grandi aziende o di istituti o associazioni ec.:onomiche, scie• tifiche, culturali ecc. In tal modo i Direttori Generali diventerebbero dei veri magistrati politici, partecipi ùella resposabilità ministeriale. li giorno, in cui il .Direttore generale non si trovasse più d"accordo col ?\linistro, e desse le dimissioni o fosse di!:ipcnsalo dall'ufficio, ri– prenderebbe il suo posto normale,. se fuDziona- · rio dello Stato, o ritornerebbe alle sue occu– pazioni se prh·ato cittadino, sia pure in que– st'ultimo caso col diritto a percepire uno spe– ciale indennizzo di congedamento, in analogia a quanto si fa dalle aziende private in casi simili. Se non si assicura, in questo modo, o in altri modi analoghi, la indipendenza maleriale ai Direttori generali, sarebbe vano far leggi per dichiararli indipendenti: continuerebbero sempre ,,d essere, per necessità di pane, i ser– vitori di tutti. L'autonomia dei Direttori generali di fronte ai ministri dovrebb' essere accompagnata dal– l'autonomia dei funzionari inferiori di fronte ai superiori. Cioè, la nuova legge sullo stato giuridico dovrebbe: a) abolire i l.rasferùneuli c:011/ro la volo11là dell'impiegalo per "°" precisale n1gi'o11idi servi– z,O. -L'impiegato deve avere il diritto di ricor– rere a una commissione disciplinare, in cui egli sia rappresentato, contro un trasferimento, che gli sembri ingiustarnente lesivo dei ,:,uoi intere!>Si; b) J/obilire che le pro111oz,011i per 111erilo, quando non siano il resultato di concorsi spe– ciali, e le p1111i:ièmi,tlebbo110esure deliberale da commissio111· t!Udplù,ori, i11cui gl' ù11pùgali simo rapprese11/ali. In questo sistema giuridico, c.:iascunfunzio– nario tratta scro,u/,Jle leggi gli affari di :suacom– petenza, occupando:si egli sol'o sotto la sua re– spon:,abilità dell'affare che rientra sotto la sua giurisdizione. Il superiore non può usurpare le i~izi.1live dell'inferiore, .talvo che 110nsi assu– ma la perso11ale • resJ>011sabil,ìàdella soslil11:;io11e. 11 riiinistro smette di e:ssere il perturbatore 11:li tutta la pubblica amministrazione, n1andato al mini~tero dalla oligarchia parlamentare a fare gl'interessi e~ettorali della oligarchia, per avo– care a sè le pratiche, minacciare o lusingare gl' impiegati, e moltiplicarli a beneplacito dei politicanli, sostituendo il suo arbitrio alla iniziativa dei singoli funzionari, ogni volta che un interesse illegittimo tenda a frastornare il corso naturale òi una fatcenJa. Il Ministro e! semplicemente delegato dalla maggioranza par– lamentare a i:rarantire l,l esecuzione sincera delle leggi votate dalla maggioranza. Cioè i fum;ionm i euguo110 le leggi falle dal Parlammlo: il 1lfi11 1 slro, come uomo di fiducia del Parlommlo, co11/rolla la esecuzione. Quindi rac– coglie i reclami, fa ispezioni per mezzo di per– sone di sua fiducia, prençle le iniziative neces– sarie perchè la responsabilità personale dei fun– z:onari sia sempre immediata ed effettiva nel disbrigo degli affari. Inoltre il Ministro funziona come tratto d'unione fra l'amministrazione e il Parlamento: studia insieme coi Direttori generali i provve– dimenti legislativi o regolamentari necessari al migliore andamento dei servizi; promuove i primi dal Parlamento, i secondi dal Consiglio dei Ministri: consiglia I Direttori generali nei casi dubbi, secondo lo spirito delle leggi deli– berate dal Parlamento. Ma in nessun caso deve potere sostituire, nel disbrigo dei singolari af– fari, la inizia:iva e la responsabilit,\ propria e quella dei funzionari competenti. I pe.1giori fra i deputati, senatori, giorna– listi, finanzieri, ccc. non 1>0ssono accettare questo sistema di idee. lJanno bisogno che l'alta burocrazia abbia le mani /ikrt, affinchè essi possano intervenire continuamente in tutti gli affari a vantt1ggio dei propri elettori e a vantaggio proprio. E d'accordo coi peggiori politicanti e cogli affaristi sono moltissimi attuali grossi burocratici, i qua li sono sa– liti al più alti uffici appunto come compari dei peggiori politicanti e afTarbti. E la parte int~llettualmente e moralmente pili bassa de– gli impiegati deve volere la continuazione del sir,tema attuale, perchè :,Olamentc in esso può trovare la poss1bìlità di far carriera. L'attuale legge sullo stato giuridico de– gl'impiegati, fatta votare al Parlamento dal– l'on. Giolitti nel 1()08, fu appunto il trionfo della parte più abbietta del no.-,tro mondo par– lamentare, affarbtico e bNocrali<o. E una intensa campagna per la elabora– zione di una nuova legge, è un d•~vereurgente di tutti gl' impiegali e cli tutti i cittadini, a cui la guerra ha aperto gli occhi sulle neces– sit:'l più profonde della nostra vita nazionale. IV. La scelta dei funzionari. As5icurata ai funzionari l'autonomia contro l'arbitrio dei superiori e le prc~sioni dei y0li– ticanti, h legge sullo stato giuridico deve ri- 5olvere il problema di assicurare una buona scelta dei funzionari. A questo scopo, dovrebbe fondarsi sui seguenti principi : a) nessuna 110111i11a senza ,o,uorso. - Eque– :sta la sola procedura capace di assicurare al– l'am1ni11i:,trazioneun personale competente, ed è anche il solo mezzo efficace per impedire l'aumento degli impiegati: i posti i1111/i/isono creali f',r darli a delermùzale persone; se ogni posto, anche di nuova creazione. è messo a concorso, la 1>ersona che si vorre be favorire, , non è pili sicura di ottenerlo, e quindi il po– sto non si crea. L'attuale legge sullo stato giuridico stabilisce la necessità dei concorsi per esami: e per quanto riguarda le prove scritte, risponde allo scopo di assicurare la onestà dei giudizi. l\Ia per la prove orali manca la garenzia della pubblicitit, che è la sola che possa rappresentare un freno al favoritismo delle commissioni. E per quanto riguarda la scelta dei tornmissari, è necessar:o sottrarla all'arbitrio elci Ministri e dei Direttori gene– rali, e int1odurrc in tutte ,e amministrazioni sistemi analoghi a quelli, :,econdo cui sono nominate le commis:sioni esaminatrici dei con– corsi universitari. b) 111ss1m impugato straordinario. - li Direttore generale, che domanda impiegati straordinari, salvo che non vi sia costretto da incidenti imprevedibili (guerre, terremoti, epidemie ecc.), dovrebb'essere subito desti– tuito: perchè o ne ha veramente bisogno, e m que:sto caso è stato incapace di preve– dere i bisogni dclii propria amministrazione; o li chiede perchè vuole introdurre nell'ammi– nistrazione nuovi. impiegati se11:a concorso col pretesto che sono slraordinari, salvo a metterli in organico alcuni anni dopo grazie ai diritti così acqui-.iti, e in questo ca..o è un camorrista. Lo straordinariato senza concorso è la porta più frequentata, attraverso cui la burocrazia ro– mana riesce a mettere a posto neì ministeri i figli degl' impiegati di Roma, e negli uffici delle provincie i galoppini elettorali dei de– putati. c) obbligo di miere se,1•1/0Hegli ufjid ptri– /eric1: d11ra11/e1111 f'er10do 11uiui110da slobilirsi, -per cht' aspùa ad mirare (JC!le mmnùu'slrm::ùmi ce11/rc1/i. - Con questo provvedimento, pre– ceduto da una spietata selezione degli attuali alti impiegati dei ministeri, sarebbe possibile a,•ere al centro funz•onari, che non sieno assolutamente ignoranti della vita reale delle provincie, come è il caso di molti fra gli attuali burocrati romani: figli di impiegati di ministeri, che hanno fatto a Roma le scuole medie e universitarie, sono stati as– sunti subito in esercizio col trucco dello stra• erdinariato o coi concorsi giudicati da com– missioni ammaestrate, e '1 1 immaginano che tutta l'Italia viva come vivono, graffiando carte, i sedentari di Roma. Ed è un provvedi– mento, che Indirettamente contribuirebbe effi– cacemente a mettere un freno al continuo au– mento di impiegati nei ministeri: aumento che avviene appunto sotto la pressione dei gio"ani licenziati o laureati a Roma, che con l'aiuto elci padri impiegati o dei deputati, che alla loro volta hanno bisogno dei favori elet– torali dei padri, intrigano, prima ancora cli m·ere la licenza o la laurea, per trovare !:iubito un collocamento sen;,.a allontanarsi da Roma. Que!sto sistema di scelta dcgl'irnpiegati delle amministrazioni centrali porte1ebbe la fine degli impiegati om111011s 1 da ~ui ::;oDoinfestati tutti i ministeri e <;he sono la prima radice cli tutte le inc~mpetenze ministeriali. Perchè, quando si parte dal concetto che non occorre nes.suna pratica di una data ammini:strazione 107 acquistata nelle provincie, per po1ere da Roma dirigere l'amministrazione medesima, è natu– rale che si veda, per es., un avvocato o inge– gnere alla direz;one generale della pesca. un ragioniere direttore generale dell' istruzione ~uperiore, un poeta direttore generale del mi– nistero della guerra, un professore di filosofia direttore generale dei lavori pubblici i è natu– rale che un ragioniere da segretario alla ra– gioneria del ministero della istruzione. pas:s; agli archivi di &tato, poi ,ill'istruzione primaria, quindi alla dire1ione delle biblioteche, poi alla direzione delle scuole medie, poi alla direzione generale dell'istruzione superiore, e finalmente al Consiglio di Stato I E si tr.1tta, beninteso, quasi sempre di persone, che entrarono la prima volta in ufficio senza ncssuoa ombra di concorso! Dati que,ti metodi assurdi nella prima scelta e nella carriera, cl.e meraviglia se i ministeri sono stratificazioni di inetti. la cui competenza diventa massima solamente quando si tratta di creare pretesti per allar– gare gli organici e assicurarsi nuO\·e promo– zioni? Un altro gravissimo di!;Ordine dovrebbe vietare nei ministeri una buona legge sullo stato giuridico: l'anarchia morale. che è creata dovunque dai gabinetti dei ministri e dei sotto– segretari. Ad ogni crisi ministeriale, infatti, tutti gli impiegati dei ministeri si mettono insubbuglio: chi sarà chiamato al gabinetto del nuovo mi– stro? Quando il nuovo ministro viene, chiama a far parte del suo gabinetto il Segretario Y e il Caposezione T; il sottosegretario fa altret– tanto, e chiama il Segretario Z e l'archivista \V. Or siccome l'ufficio primo del Ministro è quello di controUare l'amministrazione per mezzo del gabinetto, ne consegue che nella gerarchia si invertono tutte le funzioni: un archivista deve, io caso di bis1gno, rivedere le bucce al proprio direttore generale. Ne con– segue che ~ il direttore genCrale è esaut1 rato dal suo inferiore, o questo non rivede niente per non trovarsi a mal partito il giorno, in mi il !\linistro andr,'t via e lui resterà -.ome semplice archivista. li pili delle ,·olte si ha questo secondo caso: cioè il gab netto non funziona pili come un collegio di persone di fiducia del ministro per il controllo, ma come semplice intermediario fra il ministro e la burocrazia per la concessione dei favori ai deputati e agli altri amici del ministro. Que– :,to, però, non spiega la smania, che gl'impie– gati dei mmisteri hanno, di essere assunfi come gabinettisti. Essa si ~piega col fatto che i gabinettisti, quasi sempre. riescono, con la p1otezione dei ministri e dei sottosegretari, a ottenere una buona promozione per merito. Ma poichè promozioni di questo genere lede– rebbero i colleghi, che aspettano il loro turno, ecco la necessità di rimaneggiare gli organici, moltiplicando i gradi superiori e assicurando una promozione a tutti. E così la burocrazia si complica, la trattazione degli affari diventa sempre più lenta : e il paese paga sempre più tasse. Quando fosse ben chiara l'idea che spetta ai funzionari del ministero eseguire le legAi in piena libertà e responsabilità, cioè 011u11ù1ishan, e spetta al ministro sorotgliOr, l'o1111111i11Slrazione, - ne risulterebbe anche chiarissima la con– seguenza che le per:.one di fiducia per l'opera di sorveglianza il ministro se le deve condurre con sè, e de/Jbo110 essere es/ro11u oll'amminislra– :10,u. E ne risulterebbe anche il divieto assoluto al ministro di nominare a qualsiasi ufficio i componenti del suo gabinetto. V. La responsabilità degl' impiegati. Oltre al problema della scelta, la nuova legge sullo stato giuridico deve risolvere quello della responsabilit~i degl'impiegati. Perchè gli impiegati pubblici appariscono, di regola e per necessità di cose, incerti, lenti e talvolta :svogliati, pur potendo essere indivi– dualmente egregie persone, atte a far molto e molto più?-Non solo perchè sono pagati male, e sono troppo numerosi; ffid specialmente pcr– chè sono e sentono di e~scre irresponsabili. Nella comune vita civile, gli errori :,i pa– gano. 11 commerciante sconta gli errori col folli– mento, il professionbta con la perdita della clientela, l'impiegato privato con la perdita del– l'impiego o con la !stasi iu una situajione infe-