Lo Stato Moderno - anno IV - n.4 - 20 febbraio 1947

LO STATO MODERNO 79 bilancio, riservata al Parlamento, senza il cui consenso non poteva farsi a!cuna spesa, neppure per le istituzioni neces• sarie alla esecuzione de:Je leggi. Ma v'erano altresì altri limiti impliciti ne:Ja natura e ne!:o spirito di tutto iì sistema, che venivano fissandosi e as– sumendo evidenza con la pratica sempre più costante deg:i istituti costituzionali. L'aver lo Stato riservato espressamente a!·'.alegge so:o pochi ordinamenti organici non impediva af• fatto - anzi lo presupponeva - che il potere legis'.ativo potesse esercitare la propria autorità su tutti gli altri orga· nismi de['amministrazione e che si conferisse per mezzo de::a !egge a questi organi la stabilità ad essi necessaria, li· mitando cosìl sempre più l'attività organica del potere ese• cutivo. Fare -!eggi organiche - si affermava autorevo:mente qua:che decennio appena dopo la promulgazione dello Sta– tuto - non significava altro che circoscrivere e limitare, con !a cooperazione degli organi rappresentativi costituzio– nali. l'attività organica originaria che in precedenza il potere esecutivo era in diritto di usare ed usava neg:i ordinamenti amministrativi cui la legge si riferiva. Fra la legis'.azione e l'esecuzione, fra la legge e il decreto, vi è tutta una zona, che si va mano a mano restringendo a misura che la :egi• slazione prende per oggetto un maggior numero di ·punti dell'organismo amministrativo de:lo Stato, mentre dall'a:tro si allarga col mo:tip:icarsi dei bisogni e delle relazioni di cui ramministrazione deve prender cura anche prima che siano rego:ati per legge. Fare di queste leggi significava consacrare ne:la pratica i principi libera!i, giacché in ta! modo le isti· tuzioni parlamentari allargavano la loro sfera di azione pren– dendo parte a:I'ordinamento de!lo Stato, e il Paese stesso prendeva parte all'amministrazione de: suo Governo.' Così, e soltanto così - sotto il regime de!·'.acarta alber• tina, resa aderente a!lo spirito dell'evoluzione libera''.e, e in ogni moderno regime democratico - i diritti popolari diven• tana concreti, non significando più semp!ice partecipazione al:a formazione de:Je leggi, ma anche partecipazione alla loro esecuzione. Ed in una memorabi:e discussione al:'.a Camera dei Deputati fo detto che dentro la libertà costituzionale v'è qualcuno che vi lavora e ne promuove continuamente lo svi– luppo e il compimento, ed è la personalità dell'uomo vera· men re libero, che fa a sè :a propria legge e l'esegue da sè. Così il Parlamento ha fatto leggi organiche generali sulla contabi:ità de'.lo Stato. sul Consiglio di Stato, sul!a Corte dei Conti, sui lavori pubb!ici, su['istruzione pubb'.ica, su!la sa• nità e su!la sicurezza pu-bb:ica e su infinite altre materie. Non è so!o tuttavia con le leggi organiche generali che la rappresentanza politica popo'.are prende parte al'.'ordina• me.nto del'.e pubb'.iche amministrazioni: ogni volta che essa dà una nuova attribuzione a! Governo, o ritiene uqa attri· buzione antica e non la dà al Governo come ta,e, ma l'attri· buisce addirittura a ouesto o quell'organo suo -speciale e la fissa su questo o que'.('ufficio, essa fa una legge di orJ!;aniz· zazione: e così un lento ma metodico processo di organiz• zazione emanante da'.la fonte stessa legislativa finisce con l'investire ogni parte de:J'amministrazione pubb'.ica. E coiJ l'azione del Parlamento a poco a poco ha con• cretato e formato l'organismo del:e amministrazioni e dei Ministeri stessi: a!~e organizzazioni fatte dapprima per sem– plici decreti regi sono -succedute le organizzazioni per mezzo di leggi, che così conferiscono ag!i_organismi amministrativi quella stabi(ità e que]a certezza, che sono il presupposto di una rea:e responsabilità. Sicché il pensare che il potere esecutivo possa avere !a facoltà di toccare gli .organismi de>'.– !' amministrazione, trasferendo le attribuzioni fissate dal'.e leggi organiche in un organo .nella sfera di un a'.tro, rappre. senta una evidente contraddizione E! tutto il sistema che si trova a fondamento del regime parlamentare e delle sue attribuzioni. * * * In realtà, apparirebbe diffici'.e contestare che fa tesi con– traria - quella cioè che sosteneva e sostiene avere il potere esecutivo faco!tà di organizzarsi autonomamente e provve• dere alla ripartizione de!:e Yarie attribuzioni tra i diversi rami dell'amministrazione - non tragga origine più o meno consapevolmente da una nozione dei poteri pef.itici de!lo Stato anteriore ali'instaurazione del regime costituziona:e e di sapore schiettamente autoritario. La vera natura e la forma de! potere esecutivo sono state conosciute e realizzate solo dopo la sua distinzione e separazione da que:lo legi– slativo: nella confusione tra l'uno e l'a::tro potere, e quindi tra la !egge, il rego:amento e il decreto, era evidentemente impossibile comprenderne ed organizzarne razionalmente le funzioni. Il governo de:Ia monarchia asso'.uta non è che la espressione de>:!a volontà del · Sovrano, l'amministrazione è solo la regia vo!ontà app'.icata a tutti i rapporti giuridici, economici e mora:i del Paese, ed i fonzion1,1ripubb:ici dal ministro all'u!timo agente sono servitori de: Re. Con l'in• staurazione del regime costituzionale e rappresentativo -· si veda in proposito un il:ustre documento: la legge d'orga– nizzazione genera~e del Governo francese del 25 maggio 1791 - ha luogo, invece, foFmale distinzione tra Sovrano e Go– verno: in questo sistema i! Governo è essenzialmente subor– dinato a'.!a '.egge, e di qui la sua responsabilità e la sua libertà d'azione nei limiti de''.!e proprie attribuzioni, la concentra• zione di ogni ramo de[a pubb'.ica amministrazione sotto un capo unico, che ordina, decide e risponde. E poiché ha !uogo una precisa determinazione delle at• tribuzioni, del cui esercizio i funzionari pubb:ici indistinta– mente debbono rispondere, ecco sorgere la responsabilità lega!e dei pubb'.ici funzionari, distinta da quel:a politica. I ministri hanno una rnsponsabi:ità po~itica comune, e la divi– sione sistematica del Governo corrisponde non tanto al prin– cipio de]a divisione de'. lavoro, quanto a quel'.o de]a respon• sabilità. I principi su cui si fondava !a legge richiamata erano insomma i fondamenti de: regime democratico moderno: di– stinzione del Capo dello Stato da!l Governo e del Governo da-!!' amministrazione, della <responsabilità leglle da quella politica, affermazione del principio che in tanto può esistere una responsabi'.ità degli agenti de'. potere in quanto le •loro attribuzioni siano necessariamente determinate dalla legge. Non potrebbe, peraltro, recar meraviglia che simti con– cetti siano stati oppugnati ne:!'Assemblea francese proprio dal più cospicuo. rappresentante del pensiero giacobino, il Robespierre, che proprio iri nome de!la regia prerogativa e dei dfritti de!la monarchia ebbe a manifestare :a propria– aperta opposizione, \Sostenendo essere i ministri agenti del Sovrano, e avere ouesti il diritto di distribuire discrezional- • • mente le loro fonzioni. La RivO''.uzione, allorchè il pen.siero libera'.e fu soverchiato da!l'estremismo J!;iacobino, negando le proprie origini giunse a Ticonsacrare lo stesso principio, ripudiando le distinzioni di cui sopra, !uminosa conquista del pensiero giuridico, che a':I'inte!:etto geometrico parvero mere finzjani; e sostituendo alle responsabilità limitate e de- finite dei pubblici agenti la responsabi!ità il!imitata e inde- finita del Capo po'.itico, soppresse in -realtà ogni responsa– bi'.ità. In questo sistema l'organizzazione de: Governo fu abbandonata al Governo, il decreto si affei:mò su~la legge organica, l'amministrazione _cessò di essere l'oggetto deI:a legis!azione, fu abbandonato il principio de:la partecipazione dei cittadini all'esecuzione de'.!e '.egg( e fa _dìrezio11e .. del– l~mministrazione fu raccolta in ,un centro so'.o. Il 'dìrltto p~b- blico francese venne ad acquistare <:aratteristic~e _càe non