Lo Stato Moderno - anno IV - n.4 - 20 febbraio 1947

78 LO STATO MODERNO L'ORGANIZZAZIONE DEL POTERE ESECUTIVO I Il problema se ed in quale misura il potere esecutivo abbia facoltà di provvedere da sè a!la propria organizzazione, istituendo le proprie amministrazioni centrali e determinan– do la sfera de::e loro attribuzioni, è stato in passato ampia– mente dibattuto dag'.i studiosi di diritto pubb:ico e più vo!te si è presentato nel!e discussioni delle assemblee rappresen– tative nazionali: e per risolverlo si è fatto vo!ta volta appe!lo al principio del!a divisione o di9tinzione dei poteri, e a quel:o de!,a sovranità parlamentare. In base al primo principio si è affermato che in tanto può sussistere una responsabilità del potere esecutivo verso la sovranità popolare in quanto il potere stesso sia competente a darsi gli organi che discrezio– na!mente reputi più opportuni a::a efficace esp'.icazione della propria attività. In base al secondo, fondendosi i poteri de!!o Stato in un solo potere, que!lo del Par!amento, e mettendo capo ad esso e da esso provenendo tutto l'ordinamento dello Stato, la questione del:'ordinamento del potere esecutivo non potrebbe essere se non di esclusiva competenza del Par!amento. Dopo oltre un ventennio di asso!utismo, r Assemblea Costituente si prepara a discutere il nuovo progetto di carta costituzionale del!a Nazione. In esso, il problema in oggetto è stato argomento di espresse disposizioni, che dovranno esser concretate nel testo finale, se non si vorrà dettare un sistema di diritto pubblico apertamente lacunoso e insuffi– ciente. Certo, l'eredità da cui dobbiamo in proposito liberarci è pesante: o'.tre un ventennio di asso'.utismo ha avve'.enato lo spiritò pubb:ico deformando i tradiziona'.i concetti demo– cratici, sicchè l'idea de!l'onnipatenza del potere esecutivo, pur in mezzo al risuonare della fraseologia democratica, si annida insidiosamente nella mente e nell'animo degli uomini de'.la strada e di que'.li del Governo: la rivoluzione liberale del senso giuridico rimane ancora da fare, e finchè non sarà compiuta, libertà e democrazia resteranno parole scritte su carte che il vento d'ogni stagione può portar via con sè come fog!ie secche. E' senza a!cun duhbio assai comodo per il Governo avere in pugno il formidabile strumento raporesentato dalla facoltà di creare. sopprimere, organizzare i Ministeri: l'orga– nizzazione dei Ministeri, diceva un membro del!a Costituente francese del 1789, « è !a creazione stessa del Governo, .J' orga– nizzazione de!lo Stato ». Non può far meraviglia che il re– gime autocratico instaurato dal fascismo. appunto perché ideologicamente repudiante il principio de!la sovranità po– polare, abbia fatto, disfatto e rifatto i grandi rami della Am– ministrazione de}!o Stato: ma la consuetudine è stata lieta– mente ripresa da chi è successo al!'autocrazi-1, e non v'ha dubbio che si dovranno superare mo;te resistenze prima che gli uomini di i:(Overno si acconcino ad abbandonare simile facoltà che ranoresenta - purtroooo solo aii:li occhi di chi conosce i problemi del diritto pubblico e le forme attraverso le quali soltanto la libertà ed i diritti dei cittadini prendono corpo e ri•!evanza, passando dal:' astratto al concreto :- una schietta forma di criptodittatura. TI sistema è antico. e già lo lamentavano gli scrittori politici francesi sotto la Monar– chia orleanista, scrivendo che « ad oimi distnbuzione di por– tafoeli i ministri si spartiscono -g!!affari e (i impiel!'ati come i barbari, che facevano due parti del mantello e del'.'anna– tura de! vinto: non sono più I ministri che debbono essere fatti per i Ministeri, JTIR i Ministeri per i ministri ». Ma quanto più il sistema è antico, tanto più è urgente farlo cessare. Il Capo di Governo che disponga di un'arma di simile importanza può va!ersi dell'ordinamento deJ:e ammini– strazioni per seguire le oscillazioni del:a situazione parla– mentare, aumentando o diminuendo il numero dei ministri, a:largandone o restringendone le attribuzioni, creando o sop– primendo sottosegretariati di Stato e alti commissariati a se– conda che si presenti l'occasione di arruo!are l'adesione di nuovi gruppi o personalità politiche o di escluderne altri dal potere: si tratta di un incomparabile strumento po:itico a cui non si rinuncerà senza resistenze e senza patetiche nosta'.gie, anche se si risolva in un mezzo di corruzione, di assolutismo e di rma!governo. Per la dignità de! regime par:amentare e per i: retto funzionamento delle amministrazioni - le quali debbono cessar di essere effimeri e transeunti fnstrumenta 1'e– gni per divenire, sotto il controllo e l'influenza de:Je istitu– zioni ra•ppresentative, organi permanenti per il soddisfaci– mento delle pubb:iche esigenze - -quest'i'.:ecita arma do– vrebbe venir definitivamente strappata dalle mani che tanto ne hanno abusato e ne abusano. * * * Prima di esaminare in quali condizìoni il problema sia stato affacciato e risolto durante la vita par!amentare del Regno d'Italia, appare opportuno esaminare come i'. pro– blema stesso si presentava di fronte ai principi di diritto fis– sati neJ:o Statuto, e come si presenta oggi attraverso lo svol– gimento di questi ne!la coscienza pubblica. Secondo l'art. 5 de:lo Statuto albertino del 4 marzo 1848 al Re solo appar– teneva il potere esecutivo, mentre secondo l'art. 6 i: Re nominava a tutte le cariche dello Stato e faceva i decreti e i rego!amenti necessari per l'esecuzione del'.e leggi senza sospenderne !'osservanza o dispensarne. Donde appunto il prob!ema, oggetto della nostra attenzione, se fra codeste facoltà costituzionali del potere esecutivo fosse compresa que:Ia di crearsi i propri organi per l'esecuzione delle leggi e adattarli a:Je mutevo:i esigenze de!l'amministrazione e della politic11. Ma nei termini in cui il potere esecutivo era definito da!la carta albertina, ad esso non era espressamente attri– buita alcuna facoltà organica; il potere esecutivo nominava bensì a tutte le cariche deJ:o Stato, ma la Carta non stabi– liva la competenza del potere stesso ad istituire tutte le ca– riche del:o Stato e tanto meno a determinarne le attribu– zioni. Lo Statuto stabi!iva che il potere esecutivo facesse i decreti e i regolamenti necessari -per l'esecuzione de:le leggi, senza definire in che consistesse il decreto e in che consi– stesse la !egge, e senza porre quindi alcun limite preciso fra l'uno e l'altra, e rimettendosene - fu detto - alla re:Ltà e verità del!e cose. E, in rea!tà, il potere esecutivo, come qualsiasi potere vivo e rea!e, doveva avere in sè la possibilità di adempiere al proprio scopo, e quindi la facoltà di crearsi g'.i organi nel'.e cui funzioni queUo scopo si realizza; a!trimenti non sa– rebbe stato un potere organlco, ma un inerte meccanismo. Esso non era tuttavia un organismo che vivesse racchiuso in sè stesso, ma compreso in un organismo superiore, lo Stato, nel quale doveva essere subordinato al potere legisla– tivo. L'attività organica del potere esecutivo aveva, e non ·avrebbe potuto nòn avere del limiti, espressi o imp'.iciti, ge– nera: i o speciali: e per indicare un limite espresso e generale basterà accennare un classico esempio, l'approvazione del