L'Unità - anno VIII - n.19 - 10 maggio 1919

106 invece, han o un ordinamento amministrativo di~potico, acc:mto a costituzioni politiche dc– mocrati<..he. Se è vero che~l!l,ldéi di fotti, che sogliono attribuirsi alla ct!"nocrazia, sono invece difetti di qudla forma gpcriale di costituzione poli– tica democratica, che è il parklmcntarismo, - è anche vero che la cattiva prova fatta <lai parlamentarismo in l.talia e in Francia, dipende non solo dai difoui intrinseci del sistema par– lamentare, ma anche e soprattutto dal fatto che l'accentramento burocratico, ereditato dagli antichi regimi e sviluppato di anno in anno, COC!)istc col nuovo regime rapprcsentati\·o e lo perturba e lo inquina da ogni parte. ln,;;omma una riforma dell'amministrazione, d1e sia fatta col duplice criterio di trasferire dal potere centrale agli enti lotali e alle libere corpora1ioni la maggior quantit.'1 possibile di fun1.ioni oggi burocratizzate, e di rendere ef– fettivamente autonomi gli enti locali, -questa riforma è necessaria in Italia non solo per avere una buona amministrazione, ma anche per rendere possibile ~rn sincero funzionamento delle istitu1.ioni rappresentat!ve e una corre– zione radicale dei difetti del parlamentarismo. li. Gli uffici da sopprimere ()uando fossero strappate ali' amministra– zione dello Stato molte funzioni, che meglio "!Uebhero esercitate dalle attività private o dagli enti locali elettivi, e quando gli enti locali fos,ero cij.ventati effett:vamente autonomi da tulti i controlli pre~entivi della burocrazia• statale, la riforma dell',unministrazione avrebbe fatto un grande passo. MI resterebbe sempre da risolvere il pro– blema ciel riorcliaam nto interno degli uffici statali. Kello studio di quest'argomento. si pre– ~enterebbe subito un quesito preliminare: quali organi. dell'amministrazione stat~~lesi possono sopprimere scnz' al~ro, come inutili o dan– nosi? Un esempio tipico è dato dalle sottopre• fetturc. Potr:\ sembrare <1uesto un argomento di poca importanza, ma non t!: perchè al man– tenimento o no delle sottoprefetture si con– nettono due grandi questioni cli libertà e di mora lit:\ pubblica: a) l'1i1gcre,1:a del Gcn:emo nelle elezioni; b) l'ingerm:o <kl Ooverno nella Pubblica Sùurt::::a. Che cosa è il Sottoprefetto nel noi:tro or– dinamento? La divisione amministrativa. a cui presiede il Sottoprefetto, il Circondario, venne introdotta con I: legge del 23 ottobre 1859, estesa poi a tutta l'ltalia, dove trovav;t riscontro in cir– coscrizioni press'a poco analoghe 0 clei vecchi Strtti. I Sottoprefetti sono in origine una crea- 1.ione della Rivoluzione Francese: il Comitato cli Salute Pubblica, istituendoli, li chiamava Se11tinr//es de le Réuolulion. 1~probabile che nei primi anni dell'unità nazionale italiana si attri– buisse loro in Italia un ufficio simile, come fun– zionari che dovessero richiamare alla nuova idea di Stato quelle minute e sparse attività -locali, per cui il processo di unificazione non era an– cora divenuto cosciente e maturo. ,:: però da dubitare se mai questa funzione sia stata adempiuta dal Sottoprefetto. Benpresto le popolazioni rividero nei panni del nuovo fun– zionario, anzichè l'ar.:ddo dell'unitù nazionale, il \'ecchio commissario o sottintendente o vi– cego,·ernatore dell'Austria, dei Borboni, del Papa. Tanto l· vero che già nel 1866 si pensa di abolire le Sottoprefetture, e il tentativo, come vedremo, si rinnova a piìt riprese nella Camera. e nel Senato. Nel diritto positivo la Sottoprefettura non ha personalitft giuridica, non ha finanze nè patrimonio. 1::un ufficio J:,urocratico subdele– gato del Prefetto, per il quale funziona da organo di infomrnzione, di trasmissione e di sorveglianza. JI Sottoprefetto ha autorità pro– pria nei casi d'urgenza, e gli appartiene in generale il potere di controllo sulla legalità degli atti ciel Comune. Ila anche diverse at– tribuzioni proprie come rappresentante del Go– verno, tutte cli !icarsa importanza, se si eccet– tua quella di presieclQ.tealla Pubblica Sicurezza locale, che, in!iierne con le funzioni di tutela L'UNITA sui Comuni, alle quah abbiano sopra accennato, completa e caratteriZl.a la :,ua figura nel no– stro sistema ammini~trativo. La Sottoprefettura ha una mam.>aise presse nella nostra letteratura giuridica; nessuno dei nostri più autorevoli pubblicisti ne giustifica il mantenimento. e i 1>0chiscrittori favorevoli suggerisco 1 10 modificazioni sostanziali delle sue attribuzioni. Nei due rami del Parlamento il pro– getto di abolire le Sottoprefetture è appar:,0 pili volte, come già ~i è eletto : nella sessione l8UO il Senato approvava un progetto apposito del Ministro Chiaves 1 rimasto inattuato; nella se.')– sione 76-77 ~i ebbe un progetto N'icotera: nel q7 un progetto Di Rudini. Alcuni di questi progetti prospettarono varie !oluzioni, che ò/ciui impossibile esaminare partitamente, circa il modo di sopperire alle funzioni di vigilanza, che sono ora e~rcitate dalle Sottoprcfet~ure. sia istituendo ~pedali' Commissari governativi dh,trettuali di 1..aratterc onorario, come proponeva il Di Ruclini, sia .degli Ispettori occasionali, quasi dei missi do-- 1111i11C'i, da elcggerlli in determinate circostanze, secondo la Relazione del Senato allo stesso progetto Di Rudini. Senza discutere cli ciò, e ritenendo anzi che si possa benic;;sfmofare a meno di qual– siasi surrogato, le ragioni addotte dagli scrit– tori e dai parlamentari contro il mantenimento delle Sottoprefetture ~onn oggi più vive che mai. E si ria,.sumono in poche parole. J pro– grediti me1,zi di comunicazione rendono asso– lutamente inutile un frazionamento e una duplicazione degli Uffici cli Prefettura nel territorio della Provincia, <;ottoil riguardo della facilità degli accessi e ·della C'omodità dei servizi. I poteri tutori della Sottoprefettura, limitati al ~em1>lice Visto ~ulla legalitlt delle deliberazioni. potrebbero facilmente e~.')ereri– messi alla Pre'ettura, l:1 quale esercit,, tutte le altre piì.1importanti funzioni di tutela. Le attribuzioni sp ·ciali sono cli poco conto, e fa– cilmente deferibili ad altri organi e autorit:l locali. Infine l'esistenza delle Sottoprefetture, anzichè causa di vantaggi, com~ a prima vista potrebbe sembrare, « è talora causa di danno al sollccHo disbrigo degli affari, i quali debbono fare un giro vizioso e intorrvmpè'te talora il loro naturale cammino per arrestarsi ad un gradino, che 1>0trcbbero sorvolare, della scala gerarchica •· (Nicotera). Per tutte queste ragioni eviclenti$sime le Sottoprefetture sarebbero morte da un pezzo se, con la decadenza morale degli istituti par– lamentari, col dilagare del feudalismo elettorale, .:ol trionfo del (( Governo della Mala ,·ita ,. (le proposte di abolizione, )ueno quella del Nicot~ra, appartengono tutte alla vecchia Destra) non si fosse ravvis..1.tonel Sottoprefetto - in questo funzionario 1>0co appariscente, ma che ha nelle mani le parti meno libere e meno colte della Nazione - uno degli stru– menti pili perfetti di asservimento e di sopraf– fazione. e nei momenti elettorali il Prefetto dirige la campagna nei vari collegi della Provincia. sotto gli ordini immediati ciel l\linistero degli Interni. il Sottoprefetto t: Jlagente diuturno e perma.nen!c, il preparatore infaticabile di que– st'opera (pena le tranquillitil dell'ufficio e la sicurez1.a della carriera): quegli che veramente assicura al deputato o .:anclidato ministeriale il seguito e il favore degli elettori. Come 5nno definite dalle Leggi. le sue at– tribuzioni sui Comuni. sulle Opere Pie e altri enti loc-nli, ~i ridurrebbero al mero contrailo della legalit·j delle deliberazioni: ma in pratica questo J>Otere è illimitato, tanto pili trattandosi cli picroli Comuni, che hanno scarse facoltà di rcsi~tenza. Egli è cl 1 a\tra parte il fun1.ionario cli tramite, per cui passano tulli gli affari ri– flettenti i rapporti degli enti locali con le svariate amminbtrazioni dello Stato, per cui il suo potere si estende lii fatto a tutti i rami dell'attività locale. Jn pratica i piccoli Comuni preferiscono rinunziare anche a quella panenza di autonomia, che la Legge ricono-;ce loro, e ridursi a disnezione dt I funzionario, il quale sen1.'altro conl)iglia, dirige, ammi11istra. Naturalmente i Comuni, che si assogettano al giogo. hanno licenza di violare la legge ogni volta che loro fa comodo. Quanto alle amministrazioni. che hanno ve:Jeit:\ di indipendenza o che sono avverse al deputato mini"teriale, il Sottoprefetto ha tutti i mezzi di metterle a posto. 11 controllo :..ullale• gittimità degli atti, insu:....:ettibilepraticamente di appello o di gravame, può a.s:..umerequalsiasi estensione e invadere il merito delle pratiche. quando tomi op1>0rtuno. Come funzionario intem1edio 1 btruttore e relatore sugli affari comunali, il ottoprefetto può organizzare l'ostruzionismo l!istcmatico; il Sindaco, in • quanto ha le funzioni di Ufficiale di governo, è un suo diretto subordinato. l\fa non bast 1 : se per le sue attribuzioni ùi tutela il Sottoprefetto è il padrone dei co– muni e degli altri enti locali, come capo della Pubblica Sicurezza .igisce in una sfera ancor più :..ensibile e clelic:1ta: concessioni e licenze. porti cl'arme, ammonizioni. riabilitazioni, ec– cetera: insomma egli può mettere le mani addosso alle persone, a tempo opportuno e se– condo che si tratti cli seguaci o cli av– versari. l\ta è inutile proseguire; sono cose che tutti possono osservare guarclandosi attorno. nella bassa. nella media e nell'alta Italia. Per ragioni, dunque, ben evidenti cli libertà dei cittadini e di moralità dello Stato, la sop– rressione delle Sottoprefetture si impone. E non accenniamo neppure alla questione finan– ziaria, che pure n m è cli piccola importanza, tanto le prime ragioni appaiono gravi cd impo• ncnti. E concludiamo: o). Se è vero clw la lotta contro il col– legio uninominale ha lo scopo 1>erentorio di scalzare le basi cffetti\·e di una illegittima oligarchia parlament,ire, non è meno urgente sopprimere uno dei pili validi .')trumenti di questo dominio, la Sottoprefettura : li). Non avremo mai un governo ,·era– monte democratico senzu separare l'autorit.-\ di Pubblica Sicure1.1.ada quella t>Olitica. Fra le l:lnte ragioni, per, ui la pubblica sicurezza è in Italia disprez1.ata, malfamata, odiosa 1 la prima è quella del suo asservimento al potere poli– tico. l~ tcm1>0di ricono,;cere questa verità fon– damentale dello Stato democratico che la tutela dtlla si&urtf!t:O p11b/Jliconppnrtime non oll'ordù1c amminislralàJO 1110 fll/'ordù1e giudiziori'o. C:uc~to, delle Sottoprefetture, è il caso più lipkn <li organi, non -.olamentc inutili, ma dannosi. che occorre ~opprimere senz'altro. Altri casi del genere, non meno e,•i– denti, si ritrovano nell'amministrazione peri– ferica: ricordiamo le Intendenze di finanza e il Consiglio di Prefettura (che è già. stato oggetto dì proposte legislati,·e di abnlizione); e infiniti altri se ne scnprirebbero, risalendo all'ammi11istrazìone centrale, dove esistono or– gani molteplici. che ripetono le identiche funzioni, Commi.;sioni; rspcttorati ecc., privi di ogni reale autorità e influem.a sull' anda– mento amministrativo. Per far vedere come certi organi in– gombranti e inutili si formino, con l?rolifica– zionc continua, nel nostro ordinamento, e come tutti obbediscano allo stesso movente intimo di moltiplicare gli impieghi e di rendere assoluto e incontrollabile il potere burocratico. non J>Ossiamo cli,pensarci dall'addurre un altro esempio.Tutti conoscono la leggecosi detta<<Oa– neo-Credaro,. t.ullaScuola elementare. Con que– sta legge si è avocata quasi ciel tutto l'istruzione primaria allo Stato, creando una amministra– zione a bas<; provinciale. Ma non si è voluto. come era legittimo, riconr:,cere che la Pro– vincia ha gi;'t un organo elettivo suo proprio, capace di ge-tire questo, come tanti altri rami non meno importanti dell'amministrazione locale: e si è cre~•to un ente ibrido, con rap– presentanti elettivi accanto a funzionari, nel quale il (>Otcrceffettivo appartiene, per necessità di co'ìe, ai funzionari, mentre la presenza ~ci membri elettivi non serve dw a coone.~tare l'opera elci funzionari. Anche 1>erque1ot'argomento, dobbiamo ripe– tere che ~li ordini del ~iorno generici non ba– stano: occorre che funzionari, i quali <0noscono bene gl'ingranaggi dell'ammìnistrnzione 1 ci aiu– tino, magari sotto il velo dell'anonimo. nell'enu– merare ad uno ad uno tutti gli uffici. che si possono .')ubito sopprimere, e dimostrare con dati .:li fatto la po.c;;sibilità e la nccessit;ì della soppressione. Ul. La libertà dei funzionari. Risoluti tutti i protllcmi finora accennati, :,i ent:·a nel vero e proprio problema tecnico della riforma dell'amministrazione. Stabilito. cioè, quali funzioni e quali organi rimarreb– bero all'amministrazione statale dopo le sot– trazioni o le soppressioni innanzi indicate, bisogna chiedersi: b) in che modo correggere !"eccessivo accentramento di fun1.ioni, che si sono SJX>– state a poco a poco dagli uffici periferici ai ministeri, dando libertà d'iniziativa ai fun– zio~ari delle amministrazioni periferiche: e) in che m~do rendere indipendenti i fun1.ion:1ridegli uffici periferici e dei ministeri dalla inframettenza dei deputati; d) in che modo rendere responsabili 1 dell'opera loro, non solo di fronte ai supe• riori gerarchici, ma anche di fronte ai pri• vati, i pubblici funzionari, in modo che la li– bertà d'iniziativa dei pubblici funzionari e la loro indipendenza dalle pressioni politiche non si trasformi in tirannia d1 una casta sot~ tratt.i ad ogni controllo e respo1u.abilit:\: ,) in che modo assicurare a tutti gli uffici, centr.di e periferici, dell'amministrazione dello Stato, funzionari competenti e ,·olente- rosi. Le ~oluzioni, che valgono per l'amministra– zione stalale, debbono valere anche per le am– ministrazioni locali: perchè anche in queste è necessario oggi 1 e sarebbe ancora più neces– sario domani, quando ne fossero estese le funzioni, assicurare la competenza, la buon.t volontà, la inizititiva, la indipendenza dalle pressioni J>Olitichee la respons.1bilit:\ perso– nale dei funzionari. In tema di diritti, e responsabilità degli impiegati, non è po~sibile intendere il nostro ~istema se,iza fare fra gli impiegati una grande distinzione. Al giorno d'oggi, per un processo lento e tenace di infiltrazioni, di cui sarebbe intere:..– sante fare la storia, tutte le funzioni cli stato. anche quelle che hanno carattere preciso e saliente di funzioni politiche (ambasciate, pre– fetture, direzioni generali ccc.) sono state in– vase da « funzionari di carriera>>. È una ten– denza a cui bisogna reagire col mas!imo \'igore. Per tutti questi impiegati, veri «fiduciari» dei Ministri ogni idea di stato giuridico, di stabilità, di carriera ecc., è da bandire, non solo in tema cli diritto transitorio, pcrchè altri– menti ogni innovazione dell'ordinamento am– mini::.trativo sarebbe preclusa - ma anche in via di assetto normale e duraturo. Bisogna <.-ombattere l'idea che ogni qual– volta un citt;,dino è entrato in rapporto di servigi con lo Stato, abbia diritto a farsi man– tenere ... 11sq1u dmn vivai ti ultra. Lo Stato, salvo certi temperamenti di ragio'le evidente, dovrebbe essere nelle stesse condi– zioni, in cui :..itrova un'azienda privata nel– l'assumere o nel licenziare i suoi preposti o direttori tecnici e amministrativi. E l'ideale sarebbe appunto che questo criterio si esten– desse .a è.1.tcgorie sempre più ampie e nume– rose di impiegati, discendendo da grado a grado nella scala gerarchica. ~[a riconosciamo che allo stato delle cose. e finchè la moralità della vita pubblica non sia salita a un livello molto più alto, finchè l'offesa li diritto da parte cli chi è rivestito di pubblica autoritù non diventi un fatto tal– mente odioso alla cosciem;a pubblica <lamet– tere istantaneamente chi lo compia nella condizione del rèo, riconosciamo che oggi per la categoria più 11umerosa degli impiegati, per quelli il cui sen•ùio l,a t/ftllivn111e11le il curai/ere di ,ma pril/al,i pnsla:;iont d'opero, ~ono neces– sarie solide difese e garanzie, o quel che si dice una buona legge sullo stato giuridico. L'attuale legge fu fatta approvare dal– l'on. Gioli,tti nel r90S, e codifica tutte le per• verse pratiche amministrative, che si erano an– date elaborando attraverso la continua de– generazione della nostra vita pubblica nel trentc:nnio precedente. Essa abbandona tutta la carriera degl' '.m– piegati all'arbitrio del Consig,io di disciplina .. costituito dai Direttori generali di ciascun ministero. l Direttori generali, alla loro volta, sono nominati e po:,sono essere dispensati dal servizio per deliberazione del Consiglio dei ministri: cioè, dato il nostro mal co:itume politico, sono alla mercè dei deputati, dei senatori e dei giornalisti inHuenti. Ne con– segue che gl' impiegati sen'tono di non avere nessuna difesa contro l'arbitrio dei politi•